Cuenta pública del gasto federalizado (3: diseño y rendición de cuentas)

La cuenta pública 2009 encuentra tres grandes problemas en el funcionamiento de los fondos del ramo 33. En primer lugar, hay un problema de diseño: el contenido de la Ley de Coordinación Fiscal, las fórmulas de distribución y las reglas para el ejercicio de los recursos no corresponden con un plan deliberado de distribución de funciones, sino que presentan inercias, además de responder a una lógica federal:

La normativa federal en materia presupuestal y de gasto público que regula el ejercicio de los recursos federales transferidos fue diseñada desde la perspectiva del Gobierno Federal, por lo que es necesario armonizarla con la de las entidades federativas.

La anualidad en el ejercicio de los recursos […] provoca la existencia de subejercicios que generan opacidad en la gestión, posponen el logro de los beneficios previstos y dificultan la fiscalización de los recursos.

Las fórmulas y mecanismos de distribución de los recursos tienen un sesgo inercial y de inequidad (Informe Ejecutivo, p. 164).

En segundo lugar, la ASF señala que no hay evidencia sobre los resultados de estos recursos:

no se ha realizado una evaluación integral de los impactos y resultados del gasto federalizado, ni de cada uno de los fondos y programas (p. 165).

Y, finalmente, hay un serio problema con la rendición de cuentas:

la gestión del gasto federalizado no observa la transparencia necesaria, pues la información que se presenta sobre los fondos y programas en las cuentas públicas federal, estatal y municipal carece de la claridad y el detalle necesarios, además de que son documentos poco accesibles a la población (p. 165).

Igualmente, la entrega de los informes periódicos la SHCP, para su consolidación y envío a la Cámara de Diputados, respecto del ejercicio, destino y resultados de los recursos transferidos, es incompleta e insuficiente, particularmente en el caso de los municipios.

Efectivamente, sobre esto último, los informes generados por municipios y estados no siempre son entregados, y no hay consecuencias por esta omisión. Más aún, la información recopilada no tiene destino útil: no se toman decisiones sobre el funcionamiento de los fondos, sobre responsabilidades ejercidas ni sobre las fórmulas utilizadas (sobre esto, más aquí). Ni gobierno federal ni el Congreso de la Unión toman en cuenta la información recabada para mejorar el diseño de los fondos del ramo 33.

 

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Cuenta pública del gasto federalizado (2: los retos de la armonización)

En la entrada anterior se señalaba la dificultad de valorar la efectividad del gasto federalizado debido a la insuficiencia (tanto en disponibilidad como en calidad) de información sobre avances y resultados en el ejercicio del gasto. A este problema se añaden las dificultades derivadas de las deficiencias en la contabilidad. Es sabido ya que aún no contamos con un régimen homogéneo de reglas y procedimientos contables. Si bien las reformas constitucionales y legales en materia de armonización contable están ya en marcha (la constitución ya fue reformada, y tenemos una Ley General de Contabilidad Gubernamental), aún queda un largo camino por recorrer para tener cuentas comparables y armonizadas. El informe de cuenta pública resalta la importancia de estas reglas contables:

Los Postulados Básicos de Contabilidad Gubernamental (PBCG) son elementos  generales fundamentales para uniformar los métodos, procedimientos y prácticas contables, así como organizar y  mantener una efectiva sistematización que permita la  obtención de información veraz en forma homogénea, clara y concisa; por lo que se constituyen en el sustento técnico de la contabilidad gubernamental (Informe Ejecutivo, p. 165).

La ASF encuentra múltiples instancias en las que estos postulados no se cumplen, lo que debería activar dos alertas: en primer lugar, sobre la importancia de contar con reglas precisas, de fácil aplicación y verificación ; y, en segundo lugar, que dichas reglas incorporen mecanismos para definir responsables concretos de aplicar las nuevas reglas, así como instrumentos de detección y corrección de anomalías. En pocas palabras, armonizar normas contables es la parte sencilla del proceso de construir cuentas gubernamentales claras y homogeneas; el reto central será asegurar su aplicación efectiva en cada una de las oficinas públicas de este país.

 

 

Cuenta pública del gasto federalizado (1)

En ésta y las siguientes entradas del blog, se hará una revisión de algunos de los hallazgos de la cuenta pública 2009 (recién presentada por la Auditoría Superior de la Federación) respecto al gasto federalizado. Este gasto, que la Cámara de Diputados asigna para que lo ejerzan estados y municipios, alcanza ya la nada despreciable suma de 929,167.8 millones de pesos.

Quizá lo más relevante en materia de auditoría (más allá de lo estrictamente contable que nos dice si el dinero se gastó conforme a los procedimientos y montos previstos) es conocer si el gasto produjo lo esperado: ¿se cumplieron los propósitos definidos para cada bolsa presupuestal? Esto es lo que la ASF llama cumplimiento de metas.  Para saber si las metas se cumplen se requiere, primero, saber cuáles son esas metas y, segundo, datos que permitan valorar el avance en su cumplimiento. Así, las normas establecen que todo el gasto público debe estar relacionado a indicadores de desempeño. Y aquí empiezan los problemas.

La ASF encuentra que:

La información sobre los indicadores de desempeño de los fondos del ramo general 33 presenta graves carencias, debido a que no todas las entidades federativas y municipios reportan los indicadores en el sistema establecido por la SHCP, y los que sí lo hacen, los informan incompletos y sin congruencia a lo largo del ejercicio fiscal, lo  cual contraviene las disposiciones federales en la materia (Tomo Ejecutivo, Gasto Federalizado, p. 139)

Los estados y los municipios no reportan -pese al mandato legal- los avances en su desempeño. Y la consecuencia es obvia:

… la información financiera del gasto federalizado no se puede vincular de forma completa y congruente con los resultados obtenidos (p. 140).

De esta forma, los problemas con la rendición de cuentas comienzan con los insumos: para que la autoridad o el ciudadano puedan valorar el desempeño de los gobiernos se necesita contar con información básica, que en la mayoría de los casos es inexistente, desactualizada o  incompleta. Y las razones son varias: rotación en el personal, ausencia de archivos administrativos, registros contables imprecisos. En el caso de los gobiernos municipales, a esto se agrega el notable desbalance entre las exigencias del sistema de rendición de cuentas (múltiples procesos, formatos y tiempos para cada fondo y cada programa federal) y las capacidades institucionales de los gobiernos locales (por ejemplo, buena parte de los ayuntamientos no cuenta con una oficina de contraloría, y otra porción tiene contralorías con apenas uno o dos funcionarios). Esta debilidad estructural para rendir cuentas se complementa con la poca exigencia para que se cumpla con estas obligaciones, algo que se discutirá en una entrada futura.

Cuenta Pública 2009: Estados y municipios

La Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados ha hecho públicos cinco cuadernos de evaluación de la cuenta pública 2009. El cuaderno 5 está dedicado a estados y municipios. La información contenida en el documento da cuenta de cómo lidiaron los estados con los efectos presupuestales de la crisis global de 2008. Hay información detallada sobre la composición y evolución de los ingresos y gastos de los gobiernos estatales. El lector encontrará también dos detalles preocupantes: el aumento notable en la deuda pública de los estados (notablemente en seis de ellos: Nuevo León, Jalisco, Chihuahua, Baja California, Guanajuato y Chiapas) y la persistencia de los desequilibrios regionales pese a los incrementos sustanciales en las transferencias que, en principio, deberían aminorarlos.

Al respecto, las recomendaciones incluidas al final del reporte son relevantes (aunque convendría especificar responsabilidades concretas): a) que la ASF realice una evaluación integral del gasto federalizado (conviene recordar, que en estos días Coneval hará pública su evaluación del ramo 33, que sin duda arrojará luz sobre este tema); b) que la ASF evalué la efectividad de los incentivos económicos para promover inversión y corregir desigualdades; c) que la ASF evalué los resultados de las fórmulas de distribución de los fondos federales. Se recomienda también evaluar la deuda estatal (tanto por los montos crecientes, como por los mecanismos cada vez más complejos mediantes lo que se adquiere). Se pide también revisar los subejercicios y las reasignaciones.

En suma, reaparecen los problemas encontrados ya en cuentas públicas anteriores y que no han tenido consecuencias en la toma de decisiones: poca claridad sobre la efectividad del gasto federalizado, dudas sobre la pertinencia de las fórmulas y procedimientos de gasto que no garantizan su ejercicio conforme a los montos y destinos previstos.

Índice de desarrollo democrático de México

El Índice de Desarrollo Democrático de México fue desarrollado por la organización consultora argentina Polilat –especializada en la evaluación del desarrollo democrático- y financiado por Coparmex y la fundación Konrad Adenauer (México). Los resultados del estudio se dieron a conocer en diciembre de 2010.

El índice busca medir la calidad democrática en las entidades federativas de México. Para ello, utiliza 50 indicadores agrupados en cuatro dimensiones: 1) cumplimiento de requisitos mínimos democráticos, 2) democracia de los ciudadanos, 3) democracia de las instituciones y del sistema político. y 4) los resultados sociales y económicos de la gestión democrática. Esta última dimensión se divide en una subdimensión social (resultados en materia de política pública que aseguran bienestar o equidad) y en una económica (resultados en materia de política pública que aseguran eficiencia económica). Los resultados se encuentran estandarizados con relación al 10. La máxima calificación correspondió al estado de Colima.

Como se ha mencionado en otras entradas de este blog, el problema de los índices agregados es que impiden distinguir la variación en el comportamiento de sus componentes. Más aún, los indicadores utilizados no son componentes de un agregado conceptual coherente, sino que incluyen elementos dispares, que hacen poco recomendable su agregación (por ejemplo, en un mismo indicador se suma el valor de la participación electoral con el de feminicidio). La página 195 del reporte muestra un esquema del proceso de agreagación, que da cuenta de la serie de supuestos detrás de la suma de valores, y, sobre todo, de la perdida de variación al resumir todo en un valor final.

La utilidad de este reporte no radica en el índice agregado sino en la información separada por dimensión (que muestra los avances y desafíos en términos políticos, administrativos y de desarrollo social y económico) y en el diagnóstico que se presenta para cada entidad federativa (que ofrece información desagregada con fortalezas y debilidades por rubro).

El reporte puede consultarse aquí.