Disciplina y deuda estatal: no bastan las leyes

El día de ayer se presentó una iniciativa del Ejecutivo federal para regular la deuda de los estados mexicanos. Se busca poner candados a los niveles de endeudamiento permitido y reglas más exigentes para su aprobación.

Algunas entradas de este blog se han referido a los efectos de la deuda subnacional, otras al estudio de México Evalúa sobre el destino de la deuda contraída por los estados, y una más sobre las llamadas leyes de disciplina financiera. De esta última, hay información relevante para poner en perspectiva el anuncio de esta iniciativa:

Diversos países han emitido en los últimos lustros leyes de responsabilidad fiscal que buscan controlar el comportamiento irresponsable en el manejo de deuda y evitar que la ventaja de corto plazo que un estado puede obtener al adquirir deuda lleve a problemas de largo plazo para el país en su conjunto. Al respecto, […] un par de investigadores del Banco Mundial  escribieron un documento en el que analizan la experiencia internacional y encuentran que:

La evidencia muestra que las leyes de responsabilidad fiscal ayudan a coordinar y a mantener compromisos de prudencia fiscal, pero que no son un sustituto para dicho compromiso y no deben ser vistas como fines en sí mismas. Pueden hacer una contribución positiva junto a otras medidaspara afianzar una coalición de estados y el gobierno central en favor de la prudencia fiscal. [Liu y Webb, “Laws for fiscal responsibility for subnational discipline: international experience“; énfasis añadido]

En otras palabras, una ley de responsabilidad fiscal tiene como requisito, para ser eficaz, que los gobiernos –o al menos algunos de ellos– tengan un compromiso con la disciplina.

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Métrica de transparencia 2014

En diciembre pasado se dieron a conocer los resultados del estudio Métrica de Transparencia 2014. La metodología, los resultados y las bases de datos pueden ser consultados aquí: http://metricadetransparencia.cide.edu/

En el propio sitio se explica el proyecto:

La Métrica de la transparencia 2014 da continuidad al análisis presentado en la Métrica de transparencia 2010 (www.metricadetransparencia.cide.edu), con la finalidad de profundizar y ampliar nuestro conocimiento sobre el funcionamiento del sistema de transparencia en México.

La Métrica 2014 retoma la lógica del estudio anterior y presenta el estado de la oferta de transparencia en las Federación y en las 33 entidades federativas del país, por medio de una serie de indicadores que derivan en cinco índices de análisis, uno por cada una de las dimensiones relevantes del sistema de transparencia en México: primero, se revisa la normatividad vigente; segundo se analiza el cumplimiento de la publicación de información que debe ser pública de oficio de acuerdo con la normatividad aplicable; tercero, se analiza el proceso de atención a usuarios que demandan información a sujetos obligados, cuarto se presentan indicadores sobre capacidades institucionales de los órganos garantes, y quinto, se realiza una primera aproximación a una muestra de sujetos obligados. La Métrica 2014 afina la metodología del ejercicio anterior e incorpora nuevos elementos de análisis.

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Foro Nacional “Gasto público estatal y política social”: Mauricio Merino

En la última participación del Foro Nacional del 15 de octubre, Mauricio Merino—destacado académico del CIDE—planteó una interrogante crucial en relación con el entendimiento generalizado de la política pública. Declaró, primordialmente, la existencia de un problema conceptual grave: la política pública, señaló, no es equivalente a una serie de programas presupuestarios. El seguimiento, que tanto académicos como funcionarios hacen de la política de desarrollo social ha partido, para Merino, del erróneo supuesto de que programas y política son un mismo objeto. Para el expositor, esto ha resultado en la desarticulación e inconsistencia que rodean la política social y conducen a problemas graves, como que 95 de cada 100 pesos no están vinculados con un propósito, un problema o una población objetivo claramente delimitados. Así,  más que programas, hace falta una estrategia coherente. Merino lamentó, asimismo, la ausencia de una noción clara de responsabilidad institucional y la resultante falta de un Derecho presupuestario en México. Concluyó exhortando a un examen conceptual más serio y a la definición clara del objeto de estudio que reunió, en suma, a los asistentes al Foro.

Foro Nacional “Gasto público estatal y política social”: Eduardo Ramírez

Como parte de la tercera mesa del Foro Nacional “Gasto público estatal y política social”, Eduardo Ramírez—de la Subsecretaría de Planeación, Evaluación y Desarrollo Regional de SEDESOL—señaló diversas áreas de oportunidad que el arreglo federal enfrenta para implementar con éxito una política de desarrollo social coordinada. Inicialmente, el funcionario reconoció diversos señalamientos hechos por la Auditoría Superior de la Federación en relación con el federalismo social. Entre ellos, enfatizó diversas ambigüedades normativas respecto del gasto del FISM y el FISE, los mecanismos débiles de capacitación y asistencia a los estados y municipios (por parte del gobierno federal) para la operación de fondos como el FISE, la concentración de la inversión en cabeceras municipales y la falta de información respecto de las acciones financiadas con recursos de fondos federales. Posteriormente, Ramírez enmarcó diversos cambios en la Ley de Coordinación Fiscal como parte de un intento de mejorar el funcionamiento del federalismo social. Destacó, sobre todo, la nueva fórmula de distribución de recursos, que se alinea a las mediciones de pobreza multidimensional del CONEVAL y premia el mejoramiento en indicadores. Asimismo, señaló el fortalecimiento de SEDESOL como gestor de la coordinación entre niveles de gobierno para combatir la pobreza y evaluar los avances en la administración de fondos como el FAIS.

Foro Nacional “Gasto público estatal y política social”: Arturo Orcí

Inaugurando la tercera mesa del Foro del 15 de octubre, Arturo Orcí Magaña (de la Auditoría Superior de la Federación) realizó una presentación que giró en torno a la fiscalización del gasto federalizado. Señaló, como primer comentario, que 90% del ingreso de los estados y municipios marginados en México corresponde a recursos federales. El gasto fiscalizable—las transferencias condicionadas que forman el gasto federalizado programable—ascendió en 2013 a más de 940 mil millones de pesos, de los cuales 79% se destinó a alguno de los 95 fondos y programas relacionados con materia de desarrollo social. El funcionario reseñó el monto de las inversiones y algunos resultados de fondos como el FAEB, el FAETA, el FASSA, el FAM y el FISM. Posteriormente, señaló que prevalecen áreas de oportunidad en materia de transparencia, gestión, rendición de cuentas y resultados. En total, 12% de la muestra auditada arrojó observaciones relacionadas con transferencias de recursos a cuentas bancarias indebidas, falta de documentación comprobatoria, pago de conceptos improcedentes o aplicación de recursos en fines no autorizados. En consecuencia, Orcí recomendó una serie de medidas. Destacan la emisión de una Ley de Gasto Federalizado, el impulso de un Sistema Nacional de Fiscalización, el mejoramiento de los Sistemas de Control Interno y la formulación de un Programa Nacional de Desarrollo Institucional Municipal, así como la incorporación de los resultados de gestión en los mecanismos de asignación, la definición de reglas de operación para programas que no cuentan con ellas y, de manera más amplia, el desarrollo de una cultura de evaluación.

Foro Nacional “Gasto público estatal y política social”: Thania de la Garza

Dentro de su participación en el Foro del 15 de octubre, Thania de la Garza presentó a los asistentes el Inventario CONEVAL de Desarrollo Social. Se trata de una base de datos que sistematiza información relevante de programas y acciones de desarrollo social (con base en información pública). De la Garza destacó este ejercicio como un avance en la rendición de cuentas y como una manera de facilitar la toma de decisiones y el análisis de la situación de la política pública en México. En total, el Inventario cuenta con 5010 programas a cargo de los gobiernos federal, estatales y municipales. La presentación destacó la falta de información en algunas entidades del país—Tlaxcala, por ejemplo, no pudo proporcionar en 2010 ni en 2011 siquiera el número de acciones y programas encaminados al desarrollo social. De la Garza presentó, además, algunos datos extraídos de la información existente. Por ejemplo, comentó que la mayor parte de los programas busca remediar problemas en cuestiones de educación y salud, mientras que existen muy pocos en materia de empleo o alimentación. Asimismo, mostró que, en los estados que cuentan con muchos municipios, éstos tienden a no contar con información en línea o siquiera con un sitio en Internet.

Foro Nacional “Gasto público estatal y política social”: Eduardo Bohórquez

Durante la segunda mesa del Foro del 15 de octubre, Eduardo Bohórquez (director de Transparencia Mexicana) señaló a la falta de certidumbre en relación con los programas gubernamentales como uno de los principales retos para el estudio del gasto y la política social. A la fecha—de acuerdo con Bohórquez—no tenemos un conocimiento preciso siquiera sobre el número de programas sociales. Hemos, por el contrario, recurrido a sólo unos pocos (p. ej. Oportunidades) para poder extrapolar conclusiones generalizables, y contamos con información anecdótica, también, acerca de estrategias locales con distintos grados de éxito. Según el experto, México tiene entre 2,700 y 5,000 programas, estrategias y acciones dirigidas hacia el desarrollo social. Más de la mitad de ellos no reporta presupuesto, y la mayoría enfrenta dificultades para especificar un propósito o una población objetivo específicos. Bohórquez señaló, posteriormente, tres tendencias preocupantes. Primero, la creación de políticas sociales “al micrófono”; esto es, sin planeación y con interés en responder a demandas ciudadanas de manera más o menos inmediata. Segundo, la centralidad de los programas sociales y no de la provisión de servicios públicos en el actuar del gobierno. Finalmente, tercero, la ausencia de una correlación observable entre el número de programas sociales y el desarrollo de los estados en cuestiones como infraestructura y pobreza.