Foro Nacional “Gasto público estatal y política social”: Eduardo Ramírez

Como parte de la tercera mesa del Foro Nacional “Gasto público estatal y política social”, Eduardo Ramírez—de la Subsecretaría de Planeación, Evaluación y Desarrollo Regional de SEDESOL—señaló diversas áreas de oportunidad que el arreglo federal enfrenta para implementar con éxito una política de desarrollo social coordinada. Inicialmente, el funcionario reconoció diversos señalamientos hechos por la Auditoría Superior de la Federación en relación con el federalismo social. Entre ellos, enfatizó diversas ambigüedades normativas respecto del gasto del FISM y el FISE, los mecanismos débiles de capacitación y asistencia a los estados y municipios (por parte del gobierno federal) para la operación de fondos como el FISE, la concentración de la inversión en cabeceras municipales y la falta de información respecto de las acciones financiadas con recursos de fondos federales. Posteriormente, Ramírez enmarcó diversos cambios en la Ley de Coordinación Fiscal como parte de un intento de mejorar el funcionamiento del federalismo social. Destacó, sobre todo, la nueva fórmula de distribución de recursos, que se alinea a las mediciones de pobreza multidimensional del CONEVAL y premia el mejoramiento en indicadores. Asimismo, señaló el fortalecimiento de SEDESOL como gestor de la coordinación entre niveles de gobierno para combatir la pobreza y evaluar los avances en la administración de fondos como el FAIS.

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Foro Nacional “Gasto público estatal y política social”: Arturo Orcí

Inaugurando la tercera mesa del Foro del 15 de octubre, Arturo Orcí Magaña (de la Auditoría Superior de la Federación) realizó una presentación que giró en torno a la fiscalización del gasto federalizado. Señaló, como primer comentario, que 90% del ingreso de los estados y municipios marginados en México corresponde a recursos federales. El gasto fiscalizable—las transferencias condicionadas que forman el gasto federalizado programable—ascendió en 2013 a más de 940 mil millones de pesos, de los cuales 79% se destinó a alguno de los 95 fondos y programas relacionados con materia de desarrollo social. El funcionario reseñó el monto de las inversiones y algunos resultados de fondos como el FAEB, el FAETA, el FASSA, el FAM y el FISM. Posteriormente, señaló que prevalecen áreas de oportunidad en materia de transparencia, gestión, rendición de cuentas y resultados. En total, 12% de la muestra auditada arrojó observaciones relacionadas con transferencias de recursos a cuentas bancarias indebidas, falta de documentación comprobatoria, pago de conceptos improcedentes o aplicación de recursos en fines no autorizados. En consecuencia, Orcí recomendó una serie de medidas. Destacan la emisión de una Ley de Gasto Federalizado, el impulso de un Sistema Nacional de Fiscalización, el mejoramiento de los Sistemas de Control Interno y la formulación de un Programa Nacional de Desarrollo Institucional Municipal, así como la incorporación de los resultados de gestión en los mecanismos de asignación, la definición de reglas de operación para programas que no cuentan con ellas y, de manera más amplia, el desarrollo de una cultura de evaluación.

Hacia una política de rendición de cuentas

Aquí puede descargarse el libro Hacia una política de rendición de cuentas, editado por la Auditoría Superior de la Federación, el CIDE y la Red por la Rendición de Cuentas.

En palabras de sus editores (Merino, López Ayllón y Morales):

Con esta publicación, la Red quiere proponer una primera definición del problema desde sus causas y promover la reflexión colectiva que sigue: la que podría llevarnos a diseñar los puntos de referencia para modificar esas causas y animar un nuevo debate, mejor informado y siempre propositivo, capaz de anclar soluciones de largo aliento para forjar un sistema articulado, coherente y completo de rendición de cuentas: esa pieza todavía insuficiente de la democracia y la responsabilidad pública en México.

Análisis del gasto en seguridad pública (México Evalúa)

México Evalúa, uno de los think tanks más profesionales y rigurosos del país, acaba de publicar un estudio sobre “El Gasto en Seguridad. Observaciones a la ASF a la gestión y uso de recursos“. Con base en las observaciones derivadas de las auditorías de desempeño de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), el estudio diagnostica los principales problemas en materia del gasto en seguridad en los tres ámbitos de gobierno.

Buena parte de la discusión reciente se ha concentrado en los montos presupuestales destinados a seguridad pública y en las cifras que dimensionan el problema (muertos, decomisos, presos). Poco se ha estudiado, en cambio, la calidad del gasto y los procesos de ejecución del presupuesto. Este estudio tiene dos virtudes principales. La primera es que muestra el problema de la gestión del dinero público destinado a este rubro, que no pasa por los montos asignados, ni por la distribución entre los ámbitos de gobierno, sino por los flujos de información, la rendición de cuentas y la evaluación de la eficacia del gasto. En tanto este problema no se atienda efectivamente, parece que el país da palos de ciego (o costalazos de dinero) sin saber su destino ni, mucho menos, su efecto.

La segunda virtud es su propósito de utilizar la información generada por la ASF para producir un análisis accesible, que pueda detonar mayor exigencia ciudadana y mejores procesos de decisión. La ASF suele generar datos, análisis y recomendaciones que pasan desapercibidas en el debate público, y que los gobiernos ignoran sin consecuencia alguna. Este documento es un muy buen primer paso en el uso de esta información para informar la discusión entre ciudadanos y gobiernos.

Como lo señala Edna Jaime en la presentación del estudio:

[Los hallazgos de la Auditoría] son relevadores de los enormes espacios de oportunidad que existen para mejor la efectividad y transparencia del gasto en la materia. Este trabajo los analiza y sintetiza de manera que puedan ser accesibles al público interesado pero, sobre todo, que puedan incidir en la toma de decisiones futuras en materia de asignación y ejercicio de recursos en este tema. No podemos permitirnos dispendios y opacidad, cuando el problema nos desborda de una manera tan brutal.

 

 

Cuenta pública del gasto federalizado (3: diseño y rendición de cuentas)

La cuenta pública 2009 encuentra tres grandes problemas en el funcionamiento de los fondos del ramo 33. En primer lugar, hay un problema de diseño: el contenido de la Ley de Coordinación Fiscal, las fórmulas de distribución y las reglas para el ejercicio de los recursos no corresponden con un plan deliberado de distribución de funciones, sino que presentan inercias, además de responder a una lógica federal:

La normativa federal en materia presupuestal y de gasto público que regula el ejercicio de los recursos federales transferidos fue diseñada desde la perspectiva del Gobierno Federal, por lo que es necesario armonizarla con la de las entidades federativas.

La anualidad en el ejercicio de los recursos […] provoca la existencia de subejercicios que generan opacidad en la gestión, posponen el logro de los beneficios previstos y dificultan la fiscalización de los recursos.

Las fórmulas y mecanismos de distribución de los recursos tienen un sesgo inercial y de inequidad (Informe Ejecutivo, p. 164).

En segundo lugar, la ASF señala que no hay evidencia sobre los resultados de estos recursos:

no se ha realizado una evaluación integral de los impactos y resultados del gasto federalizado, ni de cada uno de los fondos y programas (p. 165).

Y, finalmente, hay un serio problema con la rendición de cuentas:

la gestión del gasto federalizado no observa la transparencia necesaria, pues la información que se presenta sobre los fondos y programas en las cuentas públicas federal, estatal y municipal carece de la claridad y el detalle necesarios, además de que son documentos poco accesibles a la población (p. 165).

Igualmente, la entrega de los informes periódicos la SHCP, para su consolidación y envío a la Cámara de Diputados, respecto del ejercicio, destino y resultados de los recursos transferidos, es incompleta e insuficiente, particularmente en el caso de los municipios.

Efectivamente, sobre esto último, los informes generados por municipios y estados no siempre son entregados, y no hay consecuencias por esta omisión. Más aún, la información recopilada no tiene destino útil: no se toman decisiones sobre el funcionamiento de los fondos, sobre responsabilidades ejercidas ni sobre las fórmulas utilizadas (sobre esto, más aquí). Ni gobierno federal ni el Congreso de la Unión toman en cuenta la información recabada para mejorar el diseño de los fondos del ramo 33.

 

Cuenta pública del gasto federalizado (2: los retos de la armonización)

En la entrada anterior se señalaba la dificultad de valorar la efectividad del gasto federalizado debido a la insuficiencia (tanto en disponibilidad como en calidad) de información sobre avances y resultados en el ejercicio del gasto. A este problema se añaden las dificultades derivadas de las deficiencias en la contabilidad. Es sabido ya que aún no contamos con un régimen homogéneo de reglas y procedimientos contables. Si bien las reformas constitucionales y legales en materia de armonización contable están ya en marcha (la constitución ya fue reformada, y tenemos una Ley General de Contabilidad Gubernamental), aún queda un largo camino por recorrer para tener cuentas comparables y armonizadas. El informe de cuenta pública resalta la importancia de estas reglas contables:

Los Postulados Básicos de Contabilidad Gubernamental (PBCG) son elementos  generales fundamentales para uniformar los métodos, procedimientos y prácticas contables, así como organizar y  mantener una efectiva sistematización que permita la  obtención de información veraz en forma homogénea, clara y concisa; por lo que se constituyen en el sustento técnico de la contabilidad gubernamental (Informe Ejecutivo, p. 165).

La ASF encuentra múltiples instancias en las que estos postulados no se cumplen, lo que debería activar dos alertas: en primer lugar, sobre la importancia de contar con reglas precisas, de fácil aplicación y verificación ; y, en segundo lugar, que dichas reglas incorporen mecanismos para definir responsables concretos de aplicar las nuevas reglas, así como instrumentos de detección y corrección de anomalías. En pocas palabras, armonizar normas contables es la parte sencilla del proceso de construir cuentas gubernamentales claras y homogeneas; el reto central será asegurar su aplicación efectiva en cada una de las oficinas públicas de este país.

 

 

Cuenta pública del gasto federalizado (1)

En ésta y las siguientes entradas del blog, se hará una revisión de algunos de los hallazgos de la cuenta pública 2009 (recién presentada por la Auditoría Superior de la Federación) respecto al gasto federalizado. Este gasto, que la Cámara de Diputados asigna para que lo ejerzan estados y municipios, alcanza ya la nada despreciable suma de 929,167.8 millones de pesos.

Quizá lo más relevante en materia de auditoría (más allá de lo estrictamente contable que nos dice si el dinero se gastó conforme a los procedimientos y montos previstos) es conocer si el gasto produjo lo esperado: ¿se cumplieron los propósitos definidos para cada bolsa presupuestal? Esto es lo que la ASF llama cumplimiento de metas.  Para saber si las metas se cumplen se requiere, primero, saber cuáles son esas metas y, segundo, datos que permitan valorar el avance en su cumplimiento. Así, las normas establecen que todo el gasto público debe estar relacionado a indicadores de desempeño. Y aquí empiezan los problemas.

La ASF encuentra que:

La información sobre los indicadores de desempeño de los fondos del ramo general 33 presenta graves carencias, debido a que no todas las entidades federativas y municipios reportan los indicadores en el sistema establecido por la SHCP, y los que sí lo hacen, los informan incompletos y sin congruencia a lo largo del ejercicio fiscal, lo  cual contraviene las disposiciones federales en la materia (Tomo Ejecutivo, Gasto Federalizado, p. 139)

Los estados y los municipios no reportan -pese al mandato legal- los avances en su desempeño. Y la consecuencia es obvia:

… la información financiera del gasto federalizado no se puede vincular de forma completa y congruente con los resultados obtenidos (p. 140).

De esta forma, los problemas con la rendición de cuentas comienzan con los insumos: para que la autoridad o el ciudadano puedan valorar el desempeño de los gobiernos se necesita contar con información básica, que en la mayoría de los casos es inexistente, desactualizada o  incompleta. Y las razones son varias: rotación en el personal, ausencia de archivos administrativos, registros contables imprecisos. En el caso de los gobiernos municipales, a esto se agrega el notable desbalance entre las exigencias del sistema de rendición de cuentas (múltiples procesos, formatos y tiempos para cada fondo y cada programa federal) y las capacidades institucionales de los gobiernos locales (por ejemplo, buena parte de los ayuntamientos no cuenta con una oficina de contraloría, y otra porción tiene contralorías con apenas uno o dos funcionarios). Esta debilidad estructural para rendir cuentas se complementa con la poca exigencia para que se cumpla con estas obligaciones, algo que se discutirá en una entrada futura.