Foro Nacional “Gasto público estatal y política social”: Arturo Orcí

Inaugurando la tercera mesa del Foro del 15 de octubre, Arturo Orcí Magaña (de la Auditoría Superior de la Federación) realizó una presentación que giró en torno a la fiscalización del gasto federalizado. Señaló, como primer comentario, que 90% del ingreso de los estados y municipios marginados en México corresponde a recursos federales. El gasto fiscalizable—las transferencias condicionadas que forman el gasto federalizado programable—ascendió en 2013 a más de 940 mil millones de pesos, de los cuales 79% se destinó a alguno de los 95 fondos y programas relacionados con materia de desarrollo social. El funcionario reseñó el monto de las inversiones y algunos resultados de fondos como el FAEB, el FAETA, el FASSA, el FAM y el FISM. Posteriormente, señaló que prevalecen áreas de oportunidad en materia de transparencia, gestión, rendición de cuentas y resultados. En total, 12% de la muestra auditada arrojó observaciones relacionadas con transferencias de recursos a cuentas bancarias indebidas, falta de documentación comprobatoria, pago de conceptos improcedentes o aplicación de recursos en fines no autorizados. En consecuencia, Orcí recomendó una serie de medidas. Destacan la emisión de una Ley de Gasto Federalizado, el impulso de un Sistema Nacional de Fiscalización, el mejoramiento de los Sistemas de Control Interno y la formulación de un Programa Nacional de Desarrollo Institucional Municipal, así como la incorporación de los resultados de gestión en los mecanismos de asignación, la definición de reglas de operación para programas que no cuentan con ellas y, de manera más amplia, el desarrollo de una cultura de evaluación.

Anuncios

Ranking CIDAC de normatividad estatal

El Centro de Investigación para el Desarrollo, CIDAC, ha hecho público su Ranking de normatividad estatal. Bajo el título sugerente de “¿Por qué gastan así?”, esta investigación dirigida por Marco Cancino evalúa 32 marcos normativos estatales en materia de fiscalización, contabilidad, transparencia, deuda pública y coordinación fiscal, y propone un ranking de su calidad. El estudio puede encontrarse aquí.

Como suele ocurrir con los rankings e índices agregados, estos son útiles para hacer comparaciones y ver buenos y malos (el naming and shaming), aunque siempre generarán dudas por los métodos de agregación (¿cómo sabemos que no estamos sumando peras y rábanos que son inconmensurables? y ¿cómo decidimos qué ponderaciones usar en esas sumas?). Pero la verdadera riqueza está en la información desagregada –tanto por tipo de ley como por estado–, que permite identificar los vacíos normativos, los espacios donde es necesario actualizar las normas y, también, las prácticas a emular. Eso es lo que permitiría recomendaciones verdaderamente concretas (el estudio se detiene en algunas sugerencias genéricas como “fortalecer las instancias locales de fiscalización” o “armonizar las leyes contables de fiscalización”). En todo caso, este estudio es un paso adecuado en el camino de reconocer la diversidad normativa entre los estados y avanzar hacia diagnósticos útiles para la toma de decisiones desde el gobierno y para la exigencia de rendición de cuentas desde la sociedad.

Ranking de normatividad estatal

Cuenta pública del gasto federalizado (3: diseño y rendición de cuentas)

La cuenta pública 2009 encuentra tres grandes problemas en el funcionamiento de los fondos del ramo 33. En primer lugar, hay un problema de diseño: el contenido de la Ley de Coordinación Fiscal, las fórmulas de distribución y las reglas para el ejercicio de los recursos no corresponden con un plan deliberado de distribución de funciones, sino que presentan inercias, además de responder a una lógica federal:

La normativa federal en materia presupuestal y de gasto público que regula el ejercicio de los recursos federales transferidos fue diseñada desde la perspectiva del Gobierno Federal, por lo que es necesario armonizarla con la de las entidades federativas.

La anualidad en el ejercicio de los recursos […] provoca la existencia de subejercicios que generan opacidad en la gestión, posponen el logro de los beneficios previstos y dificultan la fiscalización de los recursos.

Las fórmulas y mecanismos de distribución de los recursos tienen un sesgo inercial y de inequidad (Informe Ejecutivo, p. 164).

En segundo lugar, la ASF señala que no hay evidencia sobre los resultados de estos recursos:

no se ha realizado una evaluación integral de los impactos y resultados del gasto federalizado, ni de cada uno de los fondos y programas (p. 165).

Y, finalmente, hay un serio problema con la rendición de cuentas:

la gestión del gasto federalizado no observa la transparencia necesaria, pues la información que se presenta sobre los fondos y programas en las cuentas públicas federal, estatal y municipal carece de la claridad y el detalle necesarios, además de que son documentos poco accesibles a la población (p. 165).

Igualmente, la entrega de los informes periódicos la SHCP, para su consolidación y envío a la Cámara de Diputados, respecto del ejercicio, destino y resultados de los recursos transferidos, es incompleta e insuficiente, particularmente en el caso de los municipios.

Efectivamente, sobre esto último, los informes generados por municipios y estados no siempre son entregados, y no hay consecuencias por esta omisión. Más aún, la información recopilada no tiene destino útil: no se toman decisiones sobre el funcionamiento de los fondos, sobre responsabilidades ejercidas ni sobre las fórmulas utilizadas (sobre esto, más aquí). Ni gobierno federal ni el Congreso de la Unión toman en cuenta la información recabada para mejorar el diseño de los fondos del ramo 33.

 

Cuenta Pública 2009: Estados y municipios

La Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados ha hecho públicos cinco cuadernos de evaluación de la cuenta pública 2009. El cuaderno 5 está dedicado a estados y municipios. La información contenida en el documento da cuenta de cómo lidiaron los estados con los efectos presupuestales de la crisis global de 2008. Hay información detallada sobre la composición y evolución de los ingresos y gastos de los gobiernos estatales. El lector encontrará también dos detalles preocupantes: el aumento notable en la deuda pública de los estados (notablemente en seis de ellos: Nuevo León, Jalisco, Chihuahua, Baja California, Guanajuato y Chiapas) y la persistencia de los desequilibrios regionales pese a los incrementos sustanciales en las transferencias que, en principio, deberían aminorarlos.

Al respecto, las recomendaciones incluidas al final del reporte son relevantes (aunque convendría especificar responsabilidades concretas): a) que la ASF realice una evaluación integral del gasto federalizado (conviene recordar, que en estos días Coneval hará pública su evaluación del ramo 33, que sin duda arrojará luz sobre este tema); b) que la ASF evalué la efectividad de los incentivos económicos para promover inversión y corregir desigualdades; c) que la ASF evalué los resultados de las fórmulas de distribución de los fondos federales. Se recomienda también evaluar la deuda estatal (tanto por los montos crecientes, como por los mecanismos cada vez más complejos mediantes lo que se adquiere). Se pide también revisar los subejercicios y las reasignaciones.

En suma, reaparecen los problemas encontrados ya en cuentas públicas anteriores y que no han tenido consecuencias en la toma de decisiones: poca claridad sobre la efectividad del gasto federalizado, dudas sobre la pertinencia de las fórmulas y procedimientos de gasto que no garantizan su ejercicio conforme a los montos y destinos previstos.

Auditores estatales

El día de hoy periódico Reforma recupera una declaración del Auditor Superior de Federación hecha la semana pasada en la que alerta sobre los riesgos de minar la autonomía de los órganos estatales de fiscalización. La preocupación del Auditor se origina en los intentos de algunos gobernadores por imponer nuevos titulares “a modo”. Es decir, sin tener que modificar las normas, se estaría buscando fiscalizadores menos autónomos y, por tanto, con menos incentivos a trabajar con el mandato de vigilar el uso correcto de los recursos públicos y el desempeño cabal de las responsabilidades de funcionarios y dependencias de los gobiernos estatales.

Autonomía plena y capacidades institucionales para hacer su trabajo son condiciones esenciales para que las auditorías estatales sirvan como agentes para que los gobiernos rindan cuentas. Como se ha documento recientemente (véase Ríos y Cejudo,  “La rendición de cuentas en los gobiernos estatales”), uno de los eslabones débiles en el régimen de rendición de cuentas en los estados es precisamente la disociación entre incentivos y capacidades: hay órganos de fiscalización razonablemente autónomos en la ley, pero sin capacidades administrativas para realizar su labor con eficacia; y, en el otro extremo, hay órganos con fortaleza institucional, pero sin garantías de autonomía. En ambos casos, el resultado es un gobierno estatal que no es sujeto a ejercicios de fiscalización efectivos, un congreso sin información útil para ejercer su función de control y ciudadanos sin posibilidad de saber que sus gobiernos están bien vigilados.

La práctica sin embargo, parece no ser tan nueva. El mismo diario documentó a finales de 2009 (“Los dueños del presupuesto“, 1/11/2009) que buena parte de los auditores estatales han tenido vínculos laborales con los gobernadores que deben vigilar. Puede suponerse que ésta es una de las formas en que las reformas legales que han buscado dar mayor independencia a la labor fiscalizadora pueden ser socavadas.

Esto es un recordatorio de que las normas suelen ser un buen inicio, pero que deben estar acompañadas por decisiones deliberadas para asegurar su cumplimiento –sobre este tema puede encontrase más información aquí.